新疆维吾尔自治区高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）新行赔终8号

上诉人（一审原告）：沙依巴克区长胜大队昌源砂场（以下简称昌源砂场）。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区长胜大队。

法定代表人：郭辉，该长胜大队昌源砂场业主。

委托代理人：王永财，新疆鼎信旭业律师事务所律师。

委托代理人：任娟，新疆鼎信旭业律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）：乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌市政府），住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖东路30号。

法定代表人：伊力哈木·沙比尔，乌市政府市长。

委托代理人：丁毅，乌鲁木齐市国土资源局矿产资源管理处副处长。

上诉人昌源砂场因被上诉人乌市政府砂场行政关闭补偿一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行赔初10号行政裁定。向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人昌源砂场委托代理人王永财、任娟，被上诉人乌市政府委托代理人丁毅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院审理查明，2011年6月2日，昌源砂场领取了采矿许可证，有效期限至2013年4月2日，地址为沙依巴克区长胜大队。2014年8月23日，乌市政府常务会议审议通过《乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案》（以下简称：《实施方案》）。2014年9月9日，乌市政府办公厅作出乌政办[2014]181号《关于印发乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案的通知》（以下简称：《实施方案通知》），将《实施方案》印发沙区、乌市国土局等下级行政机关。《实施方案》对乌鲁木齐南部砂场碎石场清理整治工作提出工作目标，包括：对216国道沿线长胜大队片区13家砂场，实施关闭退出。主要工作和职责分工包括：沙依巴克区要尽快研究长胜大队片区采矿权过期砂场的处理方案，督促各砂场在规定期限内自行拆除生产设施，转移矿产品，并按照市国土和环保部门的要求，积极开展回填治理和生态恢复，对在规定期限内未完成搬迁的砂场要予以强制清场；市国土资源局对依法决定关闭的砂场，按法定程序吊销或注销其采矿许可证。实施步骤包括：2014年10月31日前，关闭长胜大队13家砂场。2015年10月31日前，开展长胜大队片区13家砂场治理及铁路道渣石矿治理工作。《实施方案》后附采矿证过期砂场名单，其中包括原告。2014年11月17日，市国土资源局向原告等13家矿山作出乌国土资函[2014]1155号《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，主要内容为：按照乌市政府乌政办[2014]181号《实施方案通知》要求，你矿属关闭矿山，采矿许可证不予延续。请于2014年11月26日前到我局办理注销登记，逾期不办理的，按照《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的要求，吊销你矿采矿许可证。2015年4月3日，沙区政府办公室作出沙政办发[2015]36号《转发区城区管理委员会办公室关于＜沙依巴克区南部沙场碎石场清理整治实施方案＞的通知》。2015年4月9日，沙区政府向昌源砂场作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》，要求昌源砂场立即停产关闭，在2015年4月28日前自行拆除机械生产设施，尽快转移已生产的矿产品，并开展回填治理和生态环境恢复工作。后昌源砂场对沙区政府的上述通知不服，向本院提起行政诉讼。本院在对该案审理期间，沙区政府于2015年11月16日向昌源砂场作出《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》，对上述《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场的通知》予以撤销。昌源砂场遂向本院申请撤回起诉。2015年11月27日，本院作出（2015）乌中行初字第91号行政裁定书，裁定准许昌源砂场撤回起诉。昌源砂场于2016年2月2日以乌市政府为被告向本院提起诉讼。另查明，在本院审理中，经询问昌源砂场，其表示不变更本案被告。

原审法院认为，一、从市国土资源局向昌源砂场作出《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，以及沙区政府向昌源砂场作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》、《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》等事实来看，相关行政机关的行政行为对昌源砂场的权利义务产生实际影响，而《实施方案》、《实施方案通知》系乌市政府针对乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治工作对下级行政机关进行工作部署和安排，系上下级行政机关的内部行文，并未向昌源砂场进行送达，未产生责令关闭昌源砂场的行政效果，即对昌源砂场的权利义务不产生实际影响。二、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，乌市政府作出的《实施方案》、《实施方案通知》未产生责令关闭昌源砂场的行政效果，昌源砂场请求依法判令被告补偿因责令关闭原告砂场造成的直接经济损失3600万元及预期可得利益，乌市政府非本案适格被告。经本院告知昌源砂场变更被告，其不同意变更。三、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告昌源砂场诉称，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，乌市政府关闭原告砂场，应对因责令关闭原告砂场造成的损失予以补偿。昌源砂场所持采矿许可证有效期限至2014年4月2日，若原告昌源砂场认为乌市政府2014年8月23日的《实施方案》、2014年9月9日《实施方案通知》，存在《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的变更或者撤回已经生效的行政许可的情形，主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请，原告未向行政机关申请，直接向本院起诉，亦不符合法律规定。

综上，对昌源砂场的起诉应予驳回。原告昌源砂场的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，遂裁定：驳回原告昌源砂场的起诉。

昌源砂场上诉称，1、[2014]181号文件虽然是上级指导下级的工作安排和部署的内部文件，达到了砂场被关闭的行政效果，对上诉人产生了实际影响；2、从行为指向来看，针对的是特定的人，而非不特定的对象，即上诉人，文件也只能适用于特定的范围，即场所大队片区，它实际就是涉及到上诉人权利的具体行政行为。因此，被上诉人作为本案被告主体适格；3、上诉人的采矿许可证尚在合法期限内，被上诉人即作出181号文件，理应对上诉人给予补偿；4、请求依法撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2016）新01行赔初10号行政裁定书，发回重审。